La reforma del estado en América Latina

Texto eleborado por: Jorge Bossio, Angela Durán, Roxana galindo y María Luisa Hildebrandt

1. La Reforma del Estado en América Latina- Introducción

Entendemos el proceso de reforma del Estado como el conjunto de acciones políticas y gerenciales destinadas a elevar la capacidad que tiene dicha organización para satisfacer democráticamente las demandas sociales mediante el diseño, ejecución y evaluación de políticas públicas.

Este proceso debe ser analizado en la perspectiva de las siguientes dimensiones:

· Relación Estado – Mercado.

· Relación Estado – Territorio – Población.

· Relación Estado – Ciudadanía.

La relación Estado – Mercado representa un falso dilema. El Estado del siglo XXI no se entiende sin un mercado que desarrolle competencia. Es indispensable un Estado que restrinja y actúe frente al monopolio, que construya igualdad de oportunidades e impulse el desarrollo económico y social. Es necesario un Estado que complemente y corrija las fallas del mercado, que proteja los derechos sociales y distribuya mejor el crecimiento económico.

Las reformas propiciadas por el Consenso de Washington lograron estabilidad en el frente macroeconómico pero dejó como deudas su escasa capacidad de distribuir mejor el crecimiento y su no contribución a la redefinición del Estado. Por ello, la nueva relación Estado - Mercado debe tener como objetivo central la construcción de sociedades más inclusivas y cohesionadas socialmente.

La relación Estado – Territorio – Población alude al fenómeno de la descentralización. Esta es entendida como la transferencia de competencias de decisión para la provisión de bienes públicos desde gobiernos centrales a procesos políticos subnacionales (organizaciones del Estado y organizaciones sociales). Es también una transferencia de recursos fiscales, autoridad y responsabilidad.

La descentralización implica una readecuación de las relaciones entre el Estado y la sociedad para equilibrar los poderes dentro del Estado, tanto entre las funciones ejecutivas, legislativas y judiciales (descentralización horizontal) como entre los poderes de la nación, la provincia y el municipio (descentralización vertical)

En la descentralización opera el principio de subsidiariedad, que significa que lo que puede ser hecho por la ciudad no debe ser hecho por la región y lo que puede ser hecho por la región no debe ser hecho por el poder central.

La descentralización que involucra distribución territorial del poder es un medio de afirmación de la democracia. Es una forma a través de la cual la sociedad civil se vuelve autónoma del Estado. Es consustancial al proceso de democratización del Estado, en tanto redefine el poder dentro de la estructural estatal y replantea las formas de representación y participación de la población. Es un proceso que forma parte de la reforma del Estado y la sociedad, en tanto profundiza la democracia, mejora la gobernabilidad y auspicia el desarrollo económico.

Puede decirse que la descentralización junto a una administración pública gerencial y participativa acompañada de un control social genera democracia real.

La relación Estado – Ciudadanía supone la aproximación del Estado a las organizaciones de base de la población, a través de las transferencias de competencias y recursos, de tal manera que el ciudadano pueda decidir efectivamente sobre la asignación de los bienes y servicios públicos que demanda.

Las Instituciones básicas de la democracia deben ser repensadas con una lógica de participación ciudadana, para ampliar de esta manera la esfera de la acción pública. Los Gobiernos regionales y locales deben ser dinámicos y abiertos a la participación y fiscalización ciudadana. En este contexto, la transparencia informativa es fundamental.

2. La Reforma del Estado en el Brasil

2.1 Antecedentes

El patrimonialismo existente en el Brasil tiene profundas raíces en el Estado patrimonialista portugués, el cual predominaba en los años treinta bajo la forma de clientelismo.

Durante el primer gobierno de Getulio Vargas tuvo lugar la Reforma Burocrática. La reforma se inició en 1936 con la creación del Consejo Federal del Servicio Público Civil, que se consolidaría después como el Departamento Administrativo de Servicio Público (DASP). Este representó la afirmación de los principios centralizadores y jerárquicos de la burocracia clásica. Las principales áreas objeto de la reforma fueron la administración de personal, el presupuesto y la administración presupuestaria, la revisión de estructuras y la racionalización de métodos y el establecimiento de organismos reguladores en las áreas económica y social.

La reforma tuvo aspectos positivos como la difusión de las prácticas modernizadoras de la administración y la creación de la primera autarquía con la idea de que los servicios públicos debían ser descentralizados. También tuvo aspectos negativos como la pretensión de realizar demasiado en poco tiempo, el énfasis exagerado en el control y la centralización “en el DASP y por el DASP”.

Durante el Gobierno de Humberto Castello Branco se llevo a cabo la Reforma Desarrollista, a través de de la Ley de Reforma Administrativa (DLey 200) de 1967. Esta norma estableció los cinco principios fundamentales de dicha reforma: la planificación orientada hacia el desarrollo económico y social y la seguridad nacional, la descentralización, la delegación de competencias, la coordinación y el control.

La planificación implicaba la expansión de las empresas estatales y la descentralización llevaba a la diseminación de organismos con amplia autonomía administrativa. La delegación de competencias y de autoridad requería el fortalecimiento y la expansión del sistema de mérito. Hubo un reagrupamiento de áreas de competencia en 16 ministerios.

El aspecto positivo de la reforma fue la descentralización hacia la administración indirecta, particularmente hacia las fundaciones de derecho privado creadas por el Estado, las empresas públicas y las de economía mixta. Entre los aspectos negativos, puede decirse que facilitó las prácticas patrimonialistas y clientelares al permitir la contratación sin concurso público y el núcleo estratégico del Estado fue debilitado al no concretarse la formación de administradores públicos de alto nivel.

La transición democrática de fines de los años 80 significó, en el plano administrativo, una vuelta atrás a los ideales burocráticos de 1930 y, en el plano político, un intento de vuelta al populismo de los años cincuenta. En los primeros años del régimen democrático (Nueva República), la crisis fiscal y la necesidad de revisar radicalmente la forma de intervención en la economía permanecieron ignoradas. Se pensó que sería posible promover el reinicio del crecimiento y la distribución de la renta a través del aumento de gasto público y de la elevación forzosa de los salarios reales. Se mantuvo el modelo de sustitución de importaciones. El resultado fue el desastre del Plan Cruzado. Su fracaso se puede explicar por la mala administración que tuvo (de carácter populista) y la incorrecta valoración de la crisis fiscal que hizo la elite y la sociedad brasileña en conjunto.

Por otro lado, la Constitución de 1988 consagró los principios de una administración pública arcaica, en extremo burocrática, una administración centralizada, jerárquica y directa. Los constituyentes y la sociedad en general prefirieron completar la reforma burocrática instaurando un régimen jurídico único para todos los funcionarios públicos civiles y estableciendo privilegios que generaron una pesada carga fiscal (remuneraciones y pensiones).

Después del episodio de la hiperinflación en 1990, la sociedad abrió los ojos ante la crisis. En consecuencia, las reformas económicas y el ajuste fiscal cobraron impulso en el gobierno de Collor de Mello. Este gobierno daría los pasos decisivos para iniciar la reforma de la economía y del Estado. Tiene lugar la apertura comercial, la privatización cobra nuevo impulso.

El aspecto negativo de esta reforma fue que estuvo enfocada a recortar costos, a reducir el tamaño del estado y destituir. No se vio que el problema era la ineficiencia generalizada de la administración pública. Se buscó más burocratismo para combatir el patrimonialismo y la corrupción.

Finalmente, es el Gobierno de Fernando Henrique Cardoso en 1995 que impulsa la llamada Reforma Gerencial.

2.2 La Reforma Gerencial

En la Reforma Gerencial brasileña se aprecian las tres dimensiones de la reforma del Estado a las que aludimos en la introducción, a través de cuatro procesos básicos que están estrechamente interrelacionados:

2.2.1 La delimitación de las funciones del Estado a través de programas de privatización, terciarización y publicitación.

El Estado no debe ejecutar directamente una serie de tareas. Reformar el Estado significa definir su papel dejando para el sector privado y para el sector público no estatal las actividades que no le son específicas.

Por ello, para delimitar las funciones del Estado es necesario distinguir tres áreas de competencia: las actividades exclusivas, los servicios sociales y científicos y la producción de bienes y servicios para el mercado.

Por un lado, el Estado es por definición una entidad monopolista y son sus actividades exclusivas, entre otras, la función legislativa, la administración de justicia, el mantenimiento del orden interno, la defensa nacional, la política exterior, la política tributaria, la regulación de las actividades económicas, la fiscalización del cumplimiento de las leyes, garantizar la estabilidad de la moneda y del sistema financiero. Hay otras actividades que no son monopólicas pero que en la práctica es necesario que el Estado social las asuma como por ejemplo la fijación de un salario mínimo, la defensa del medio ambiente, la protección del patrimonio cultural. En la reforma del Estado, las actividades que le son exclusivas deben permanecer dentro de su ámbito de acción.

En el otro extremo, se encuentran la producción de bienes y servicios para el mercado. Con la crisis de los `80, el Estado se encontró sin condiciones de invertir y necesitando de recursos para reducir sus deudas. Hoy existiría un relativo consenso de que es necesario privatizar y de que conviene hacerlo dada la mayor eficiencia y la menor subordinación a factores políticos por parte de las empresas privatizadas.

En medio de las actividades exclusivas y de la producción para el mercado, hay una serie de instituciones y actividades en el área social y científica como las universidades, las guarderías, las entidades de asistencia, los hospitales, los museos, las orquestas sinfónicas, los talleres de arte, etc., respecto de las cuales no hay razón para que sean de monopolio estatal pero que tampoco se justifica su privatización. Por ello, la reforma del Estado en esta área implica un proceso de “publicitación”, concepto que alude a una tercera forma de propiedad en el capitalismo contemporáneo: la propiedad pública no estatal.

La privatización es una alternativa adecuada cuando la institución puede generar todos sus recursos de la venta de sus productos y servicios y el mercado está en condiciones de asumir la coordinación de sus actividades. Pero si esto no es posible, queda abierto el espacio para lo público no estatal que puede tener un papel de intermediación o facilitar la aparición de formas de control social directo en momentos en que la crisis del Estado exige un reexamen de las relaciones Estado – sociedad.

Por último en este punto, cabe señalar que en la lógica de la reforma del Estado los servicios auxiliares como la limpieza, vigilancia, transporte, servicios técnicos de informática, deben ser en principio terciarizados; es decir, transferidos al sector privado por licitación pública o contrato.

2.2.2 La reducción del grado de interferencia del Estado a través de programas de desregulación.

La reforma del Estado comprende también un proceso de delimitación de su papel regulador y por lo tanto de los procesos de desregulación. La regulación de las actividades privadas es una función específica del Estado ya que le compete definir las leyes que regulan la vida económica y social. La reforma del Estado apunta a una sustancial reducción de dicho rol aunque sin eliminarlo.

Si bien no existe una regla general para delimitar las áreas de actuación y el grado de regulación del mercado por el Estado, la reforma sugiere una lógica para distinguir el espacio público del privado y, dentro del espacio público, distinguir a su vez el espacio público estatal del público no estatal. Se apela así a la llamada “lógica del abanico de mecanismos de control”, cuyo principio general es preferir el mecanismo de control más general, difuso y automático; es decir, el mercado.

Sin embargo, dado que hay otros valores además del económico y que existen externalidades positivas o negativas, es necesario recurrir a otras formas de control. Así, otros mecanismos a utilizar serían la democracia directa o control social (a través de consultas populares o referéndum), la democracia representativa (a través de la elección de congresistas) y el control jerárquico en sus tres variantes: tradicional o patrimonialista, burocrático o racional-legal (objetivos y medios rígidamente definidos en la ley) y gerencial (llamada también administración pública gerencial). En la reforma del Estado de los años `90 predominarían combinados el control jerárquico gerencial, la democracia representativa, la democracia directa y el mercado.

2.2.3 El aumento de la Gobernancia del Estado

Dentro de la lógica del abanico de mecanismos de control, se inserta el tercer elemento de la reforma del Estado: la gobernancia, entendida como la capacidad financiera y administrativa de una organización para implementar sus políticas.

Ante el problema de la falta de capacidad gerencial, la reforma del Estado ha apostado por una transformación administrativa estructural con la adopción del modelo de la administración pública gerencial o “nueva administración pública”, cuyas principales premisas de trabajo son orientar la acción del Estado hacia el ciudadano – usuario o ciudadano – cliente, enfatizar el control de los resultados, fortalecer y aumentar la autonomía de la burocracia estatal organizada, transferir hacia el sector público no estatal los servicios sociales y científicos competitivos, terciarizar las actividades auxiliares o de apoyo y distinguir entre las oficinas centralizadas formuladoras de políticas públicas y las unidades descentralizadas, ejecutoras de esas políticas.

De lo que se trata es de diseñar estrategias que tengan como objeto revitalizar valores públicos como la lealtad institucional, la integridad, la objetividad e independencia, la competencia profesional, la confidencialidad, el respeto a las personas, y reforzar las dimensiones políticas, sociales y técnicas que permitan diseñar una infraestructura de la ética pública.

2.2.4 El aumento de la Gobernabilidad

Finalmente, la reforma del Estado comprende una reforma política que garantice la gobernabilidad, entendida como la capacidad política de gobernar que deriva de la relación de legitimidad del Estado y de su gobierno con la sociedad. En los regímenes democráticos, la gobernabilidad depende de la adecuación de las instituciones capaces de intermediar intereses dentro del Estado y en la sociedad civil, de la existencia de mecanismos de responsabilización (accountability) de los políticos y burócratas ante la sociedad, de la capacidad de la sociedad de limitar sus demandas y del gobierno de atender aquellas que finalmente le corresponden, y, de la existencia de un contrato social básico (que mayormente está ausente o imperfecto en los países en desarrollo).

La dimensión política de la reforma del Estado estará vinculada a las motivaciones que rigen la actuación de los gobernantes. Estos pueden conducirse exclusivamente motivados por el deseo de ser reelectos o por la búsqueda de ganancias ofrecidas por determinados grupos de interés o porque tienen un compromiso con sus principios ideológicos y morales, con su propia evaluación de lo que es interés público. Es en este último caso que surge la cuestión de saber cual es el objetivo de la reforma política del Estado.

Al respecto, se señala que ahora en el mundo contemporáneo no tiene sentido buscar que toda voluntad de los ciudadanos deba ser aceptada por los políticos (mandato imperativo) ni que el estadista se enfrente siempre a sus electores para ser fiel a su concepción de lo que es el interés público (concepto del monarca esclarecido). Desde el punto de vista de la reforma política del Estado, es necesario concentrar la atención en las instituciones que garanticen o aumenten la responsabilización de los gobernantes. Reformar al Estado es hacerlo más democrático al dotarlo de instituciones políticas que permitan una mejor intermediación de los intereses en conflicto de los diversos grupos sociales, etnias o regiones de un país.

2.3 Programa de Reformas

El propósito de la labor constitucional es crear una base consensual en el marco de la cual se regulan las relaciones entre el Estado, la sociedad y los individuos. En este marco, las Constituciones se manifiestan también con respecto al mercado económico. Esta manifestación puede ir desde una visión que otorga al Estado roles económicos centrales a otra opuesta en la que kla relación Estado – Mercado es muy débil o casi inexistente.

La intención del congreso brasileño que redactó la Constitución de 1988 fue establecer las bases para una democracia como reacción a los largos años del poder militar y su legado. Sin embargo, a la Constitución de 1988 no se le puede atribuir un claro fondo ideológico. El resultado en términos de la relación Estado – Mercado fue muy complejo.

En el modelo económico adoptado en 1988, el Estado sigue protegiendo a los considerados sectores estratégicos de la economía pero solo se contempla la intervención estatal para garantizar la seguridad nacional y el interés colectivo. Estipula la diferencia entre la propiedad de la superficie de la tierra y la de las riquezas mineras del subsuelo, que quedan en manos del Estado y que pueden ser otorgadas en concesión. A su vez, establece el monopolio estatal sobre la producción, refinación, exportación e importación de petróleo, gas natural u otros hidrocarburos y minerales nucleares. Se señala que el objetivo del sistema financiero nacional es servir al desarrollo equilibrado del país y las condiciones de participación del capital extranjero quedan supeditadas a los intereses nacionales y los acuerdos internacionales.

Una vez elegido presidente, Fernando Enrique Cardoso tuvo que enfrentarse con la necesidad de reformar la Constitución para posibilitar la participación de capitales privados y extranjeros en sectores de la economía reservados constitucionalmente al gobierno o capitales brasileños. Entre 1996 y el 2000 la Constitución fue enmendada 17 veces.

Esto generó un amplio flujo de reformas tendientes a racionalizar la constitución como marco institucional de un país que liberaliza su economía. La adaptación constitucional del Estado al Mercado en Brasil fue realizada en un marco democrático pero políticamente turbulento. Es este el marco que define la Reforma Gerencial

La Reforma Gerencial además supuso una propuesta de enmienda constitucional del capítulo correspondiente a la administración pública. Se planteó la flexibilización de la estabilidad laboral (en los casos de pérdida del cargo por desempeño insuficiente o por exceso de personal), la remuneración proporcional al tiempo de servicios, la exigencia de evaluación para alcanzar la estabilidad al término del período probatorio, el fortalecimiento del techo remuneratorio, la exigencia de un proyecto de ley para el aumento de remuneración en los tres poderes del Estado.

La reforma fue definida en el Plan Director de Reforma del Aparato Estatal, e implementada a través de proyectos prioritarios que implicaron descentralización, desburocratización y el aumento de la autonomía de gestión.

2.3.1 Programa de calidad y participación en la administración pública

Este programa era un instrumento para el cambio desde una cultura burocrática hacia una cultura gerencial, necesaria para la implementación de un nuevo modelo de gestión del Estado que valorice la participación y la iniciativa de cada funcionario público. Los términos calidad y participación definieron la orientación y el énfasis que se quería dar a las acciones que desarrollaba el programa.

2.3.2 Programa de reestructuración y de calidad en los ministerios

En su reestructuración, cada Ministerio debería prestar especial atención a dos temas: la distribución de papeles entre la Unión, los Estados y los Municipios y los cambios organizacionales que deben hacerse en el aparato del Estado, de manera de tornar su actuación más racional y eficiente. El principio que orienta el primer tema es el de descentralizar la ejecución de los servicios sociales del Estado. En relación al segundo tema, deben distinguirse las acciones que deben ser realizadas directamente por el aparato del Estado de aquellas en las que el poder público debe asumir la forma de regulación, orientación y fomento para la iniciativa privada”.

2.3.3 Programa de organizaciones sociales:

La propuesta de la reforma es la transformación de los servicios sociales y científicos que el Estado suministra en entidades públicas no estatales, entidades sin fines de lucro del tercer sector. Al ser calificadas como organizaciones sociales, las nuevas entidades públicas de derecho privado podrían celebrar un contrato de gestión con el respectivo ministerio supervisor y tendrían derecho a participar del presupuesto del Estado.

Esta apuesta por las organizaciones sociales parte, en primer lugar, de la comprobación de que la adopción de la propiedad pública no estatal para la relación de servicios sociales de salud, educación, cultura e investigación científica, tiende a generalizarse en todo el mundo, y en segundo lugar, de la convicción de que este tipo de entidad, además de constituir un espacio intermedio entre el Estado y el mercado, contribuyendo con el fortalecimiento de las instituciones democráticas, es más eficiente y garantiza una mejor calidad para la provisión de estos servicios que las organizaciones estatales o las privadas. La transformación de los servicios no exclusivos del Estado en propiedad pública no estatal y la declaración de los mismos como organizaciones sociales, se realiza a través de un programa de publicización.

En momentos en que la crisis del Estado exige la revisión de las relaciones Estado – sociedad y Estado – mercado, el espacio publico no estatal juega un papel de intermediación, pudiendo facilitar la aparición de formas de control social directo y en asociaciones, que abren nuevas perspectivas para la democracia.

En este contexto, cabe destacar como ejemplo de la relación Estado – ciudadanía en relación a la participación directa de ésta en la provisión estatal, la experiencia del presupuesto participativo en los municipios de Porto Alegre, Belo Horizonte y Santo André. Este es un mecanismo que permite la movilización ciudadana en la determinación del plan de gastos del municipio, de tal manera que éste se ajuste a las necesidades de la comunidad. Se construyó paulatinamente a partir de la negociación entre los diferentes actores políticos y el diálogo continuo con las organizaciones comunitarias. En cuanto a resultados materiales, la aplicación de los presupuestos participativos ha permitido mejorar la infraestructura y la provisión de servicios. En la esfera política, permitió reducir las prácticas clientelistas, estimular la participación ciudadana, mejorar la calidad de la representación, enseñar nuevas prácticas democráticas a los miembros de la comunidad, familiarizar a los delegados y asesores con los procedimientos de presupuestación e inversión municipal e incrementar el control ciudadano del uso de los recursos públicos.

2.3.4 Programa de agencias ejecutivas:

La agencia ejecutiva es un tipo de agencia que ejecuta actividades exclusivas del Estado tales como la recaudación de impuestos, la seguridad pública o la seguridad social. Aun cuando tengan objetivos definidos por ley, deben cambiar sus políticas en función de las prioridades establecidas por quien está en el poder. La característica esencial de estas agencias es la de gozar de una mayor autonomía de gestión y una mayor responsabilidad por los resultados institucionales estipulados.

2.3.5 Política de recursos humanos:

La Reforma Gerencial profundiza y renueva la Reforma Burocrática, proponiendo una forma más flexible y descentralizada de administrar los recursos humanos y definiendo un nuevo perfil para el funcionario público, cuya acción deberá centrarse en la administración del núcleo estratégico del Estado y en la gestión de las agencias reguladoras y ejecutivas. La propuesta central de la nueva política de recursos humanos está en la prioridad dada al reclutamiento, capacitación y adecuación de la remuneración de los funcionarios de nivel superior que realizan actividades exclusivas del Estado, formando las carreras del Estado.

2.3.6 Programa de reducción de costos del personal y eliminación de privilegios:

Para la reducción de los costos de personal una medida decisiva fue la severa auditoría de la planilla de pagos de los servidores civiles del Poder Ejecutivo que se llevó a cabo a través del Sistema Integrado de Administración de Recursos Humanos (SIAPE) y la eliminación de privilegios del Régimen jurídico Único (instaurado en 1988) como pago por la sustitución en vacaciones, límites de tardanzas y licencias premios.

2.3.7 Desburocratización del sistema de compras estatales.

El objetivo de la ley es permitir que el Estado compre al precio de mercado y garantice la ejecución del contrato en los plazos fijados. La tercerización de las actividades de apoyo, son servicios que pueden ser fácilmente provistos por el sector privado.

2.3.8 Otros proyectos:

Buscan el establecimiento de la intranet y la integración de los sistemas administrativos informatizados del Gobierno Federal. Asimismo, el fortalecimiento del internet como canal de comunicación del gobierno con los ciudadanos.

También propician que la integración y la asociación entre el Estado y la sociedad puede ser realizada en los niveles más variados como puede ser el Consejo de Reforma del Estado, en donde hay una participación de la sociedad civil a través de doce personalidades destacadas de la sociedad.

Finalmente, persiguen la reestructuración y calidad interna del Ministerio de la Administración Federal y Reforma del Estado (MARE).

2.4 Evaluación del proceso de reformas

Las reformas transformaron las pautas de las relaciones intergubernamentales y aumentaron la capacidad de coordinación del Gobierno federal sin recurrir a prácticas autoritarias.

Un desafío importante es la concreción de la postergada reforma fiscal. Se inició un proceso de descentralización fiscal, según el cual los municipios pasaron de una participación en la renta pública de alrededor de 5% al 16% o más, los estados mantuvieron su participación en algo más de 25%, y el Gobierno federal se vio fuertemente presionado para redistribuir las rentas, pero sin mejorar los mecanismos de control ni abrir espacios institucionales adecuados de coordinación o negociación. La descentralización se llevó a cabo sin ninguna capacidad de coordinación, excepto en el caso de las políticas de salud.

En efecto, un caso exitoso es el Sistema Único de Salud. Los Estados y Municipios resultaron copartícipes de la implementación del programa de salud a través de la transferencia gradual de los procedimientos de asistencia sanitaria.

En el sector educación ha habido una gran descentralización. El Estado prácticamente solo interviene en la educación superior, no en la primaria ni en la secundaria. Hay presión para que el Estado federal intervenga y apoye el desarrollo de esos sectores, que están muy mal financiados y administrados en los ámbitos estatal y municipal. La estrategia federal fue imponer a los estados una especie de reforma fiscal que transfería parte de sus recursos y de los municipios a un fondo común que sería gestionado cooperativamente o compartido en el nivel estatal. Esta medida generó conflictos y constituye un ejemplo negativo sobre las condiciones no ideales que existen para implementar una política negociada.

La adaptación del Estado al Mercado ha sido realizada en un marco democrático pero políticamente turbulento. Ha habido una disminución de popularidad, una revelación de escándalos, corrupción, pérdida de confianza pública.

Hay que destacar la experiencia brasileña en cultura participativa en la gestión pública, particularmente en algunos municipios donde se practica el “presupuesto participativo” a través de organizaciones populares (Porto alegre, Belo Horizonte, Santo André). Pero en todo Brasil se estima que no llega a movilizarse más de un 4% de la población a través de dichas organizaciones.

El modelo de presupuesto participativo nació como iniciativa del Gobierno municipal. Ha permitido mejorar la infraestructura y provisión de servicios, reducir la práctica clientelista, mejorar la calidad de la representación, enseñar nuevas prácticas democráticas e incrementar el control ciudadano en el uso de los recursos públicos.

3. La Reforma del Estado en Argentina

3.1 Introducción

Argentina es probablemente el país que en el transcurso de los años 90 ha experimentado las transformaciones más radicales en la configuración, tamaño y papel del estado nacional. Durante dicha década, el Estado argentino, como el país, su economía y su sociedad, sufrieron importantes transformaciones.

Las reformas producidas en la década del 90 se fundamentaron en la situación en que se encontraba el Estado argentino a fines de la década del 80, el cual se encontraba inmerso en una profunda crisis económica e inestabilidad política:

· Crecimiento simultáneo del PBI, del ingreso familiar y del gasto público.

· Crisis fiscal.

· Hiperinflación.

· Caos social.

· Ingobernabilidad.

· Estado hipertrófico, sobrecargado e ineficiente para responder a las demandas de la sociedad.

Estos factores, sumados a los cambios introducidos por la dinámica del proceso globalizador y las transformaciones iniciadas por América Latina, llevaron al consenso respecto de la necesidad de redefinir la interacción entre el Estado y la sociedad, e indujeron al nuevo gobierno, asumido en 1989, a modificar el modelo en crisis, pasando de esta forma de un modelo de Estado interventor a uno de Estado subsidiario.

La reforma se llevó a cabo en dos etapas. La primera etapa o reforma de primera generación, se inició en 1989 y tuvo por objetivo central el de reducir el tamaño del Estado.

Esta primera reforma se inició con la promulgación de las siguientes normas:

· La Ley de Reforma del Estado.[1]

· La Ley de Emergencia Económica.

· Decretos complementarios.

Dichas normas, tuvieron por finalidad lograr los siguientes objetivos:

· Apertura, liberalización y desregulación de la economía.

· Supresión de subsidios y subvenciones a los regímenes de promoción industrial.

· Privatización de las empresas estatales, reduciendo de esta manera la intervención estatal.

· Reforma de la administración pública.

· Transferencia de los servicios sociales a las provincias.

Los principales ejes del proceso de reestructuración estatal fueron:

· La privatización, es decir, la transferencia al sector privado de las actividades de producción de bienes y servicios cuya distribución se realiza a través de mecanismos de mercado.

· La descentralización, la cual implicó la transferencia a las provincias de la prestación de la mayoría de servicios públicos sociales y los de naturaleza local.

· La especialización del Estado Nacional en el cumplimiento de sus funciones indelegables, tales como:

o Justicia.

o Seguridad.

o Defensa.

o Relaciones exteriores.

o Salud.

o Seguridad social.

o Preservación del medio ambiente.

o Promoción de la ciencia y la tecnología.

o Defensa de la competencia.

o Regulación de los monopolios.

o Inversión en infraestructura social y sectores no privatizados.

Hacia fines de 1994, sin embargo, la emergencia de una nueva crisis puso en evidencia la necesidad de profundizar aspectos inconclusos o pendientes de la reorganización iniciadas en el 1989, como las políticas de modernización y reforma administrativa.

En 1996, se anuncia formalmente el inicio de la reforma de segunda generación, la cual tuvo por objetivos principales mejorar la eficiencia del Estado y acercar el Estada a la sociedad. Específicamente, esta reforma buscó alcanzar los siguientes objetivos:

· Formular políticas públicas eficaces.

· Mejorar la recaudación a través de la reforma impositiva.

· Satisfacer demandas sociales.

· Armonizar los conflictos.

· Resdistribuir la riqueza y desarrollar la equidad.

· Prestar sus servicios con calidad para los usuarios.

· Invertir en infraestructuras básicas, como promotor de desarrollo.

· Desempeñar eficientemente sus funciones de recaudación.

· Proveer los servicios colectivos o de apropiación colectiva: seguridad, justicia, defensa.

· Atender la cobertura de los servicios sociales básicos: salud, educación, acción social, cultura.

· Velar por la protección del medio ambiente.

En resumen, mientras que en la primera etapa el objetivo fue el de reducir el tamaño del Estado, en la segunda etapa se buscó mejorarlo a través de una reforma hacia adentro del aparato estatal.

3.1.1 Relación Estado – Mercado: Estado mínimo

Como se menciona en la introducción, el objetivo central de la reforma de primera generación fue el de reducir el tamaño del Estado, ya sea desprendiendo segmentos institucionales completos a través de su eliminación o mediante la transferencia de éstos a otros actores o instancias, públicas o privadas.

En esta etapa, por lo tanto, no se intentó fortalecer ni mejorar el Estado, como había ocurrido en reformas previas, y como ocurriría posteriormente en la segunda reforma iniciada en 1996.

El objetivo de reducir el tamaño del Estado, partía de la premisa de que el Estado venía desarrollando funciones y actividades que en el nuevo contexto ideológico se consideraban ilegítimas. Asimismo, guardaba relación con el diagnóstico vigente en aquella etapa, según el cual la crisis económica se debía al fracaso del modelo existente, en el cual se había producido (i) un excesivo intervensionismo por parte del Estado; (ii) la asunción por parte de este de roles no pertinentes; y (iii) una conducta predatoria por parte de quienes controlaban su aparato.

Planteado el problema en estos términos, la solución no podía ser otra que sustituir el Estado por mercado, estableciendo un nuevo esquema de división social del trabajo y desregulando la actividad económica.

Para lograr tal objetivo se recurrió principalmente a las siguientes herramientas:

· Privatización: mediante la cual se puso en manos de empresas privadas (y a menudo, de empresas estatales transnacionales) la provisión de los principales servicios públicos.

· Desregulación: la cual implicó la supresión de organismos que cumplían funciones reguladoras de la actividad socioeconómica, las que pasaron a ser consideradas superfluas o negativas para su desenvolvimiento.

Adicionalmente se dio la tercerización de servicios, la que llevó a numerosas instituciones públicas a procurarse en el mercado, ciertos insumos y servicios antes suministrados por unidades operativas propias. Asimismo, se dio un importante proceso de descentralización, mediante la cual se trasladó responsabilidades de gestiones a los gobiernos subregionales, que contribuyó principalmente a la reducción del Estado Nacional, pero no al Estado en su conjunto.

3.1.2 Privatización:

El proceso de privatización se percibió como un buen instrumento de solución para gran parte de los problemas económicos y de política pública, y una manera eficiente y eficaz para lograr la reducción del tamaño del Estado.

Las grandes empresas públicas se habían alejado del ideal que les dio origen, respondían a otros intereses, habían devenido en ineficientes y se encontraban sumamente endeudadas.

Esta situación se agravó debido a la imposibilidad de recurrir a nuevas fuentes de financiamiento en la segunda mitad de la década del 80, lo que llevó al recorte indiscriminado e irracional de sus gastos, que a su vez condujo al deterioro de la situación patrimonial de las empresas y de la calidad de los servicios prestados por estas.

En 1989 y 1990 se produjeron shocks hiperinflacionarios que llevaron a la necesidad urgente de realizar cambios estructurales. Por lo que, las políticas de privatizaciones en la Argentina estuvieron marcadas por la urgencia en el plano económico, así como por la existencia de un trade-off entre eficiencia productiva y eficiencia asignativa.

En este contexto el objetivo general de las privatizaciones era concretar la reconversión de las unidades para mejorar su eficiencia, y como consecuencia, el grado de competitividad de la economía argentina.

Específicamente, el proceso privatizador: (i) desde el punto político: buscó ganar credibilidad ante el ámbito financiero local e internacional; y (ii) desde la perspectiva económica, buscó evitar que se repitiera la experiencia hiperinflacionaria.

Es decir, desde el punto de vista económico, en un primer momento las privatizaciones tuvieron objetivos básicamente macroeconómicos. Es así que:

· En una primera etapa (1989-90) sirvieron para cancelar masivamente deuda pública externa y acercarse así a una negociación con los bancos acreedores que luego se plasmaría en la firma del Plan Brady.

· En una segunda etapa (1991) tuvieron por objeto la enajenación de activos públicos, y permitir el financiamiento para un programa de estabilización sin la necesidad de cobrar mayores impuestos, en un contexto en el cual todavía no se habían equilibrado las cuentas fiscales y se requería de ingresos extraordinarios.

· En una tercera etapa, al tomar fuerza la estabilidad y declinar las urgencias financieras del sector, las autoridades ganaron autonomía en el diseño de la política de privatizaciones y pudieron atender algunos objetivos diferentes a los puramente macroeconómicos.

En consecuencia, en las primeras etapas de la privatización se priorizó la eficiencia productiva: obtención de financiamiento para la estabilización macroeconómica y la cancelación de la deuda pública; mientras que, en una siguiente etapa, luego de haber logrado la estabilidad esperada, se atendió algunos objetivos de eficiencia asignativa.

El programa de privatizaciones empezó con la transferencia de grandes empresas de servicios públicos, en general monopolios naturales, y continuó con industrias que potencialmente estaban en condiciones de operar en entornos competitivos.

Esta secuencia resulta opuesta a la lógica racional privatizadora enunciada por la teoría macroeconómica. Sin embargo, se aplicó debido a razones políticas: lograr el apoyo popular a través de la mejora en la prestación de los servicios públicos. Esto debido al importante impacto que suele causar la mejora en estos servicios al ser percibida directamente por buena parte de la población. De otro lado, desde el punto de vista económico, las privatizaciones de monopolios de servicios públicos aumentaban la recaudación de fondos líquidos o cancelación de deuda.

El programa privatizador alcanzó una amplia significación política y una importante variedad de sectores:

· Canales de televisión.

· Empresas petroquímicas.

· Ramales ferroviarios.

· Empresas nacionales de telecomunicaciones.

· Empresas aerocomerciales.

· Áreas petroleras.

· Se dieron en concesión las rutas de mayor tránsito para ser explotadas por peaje.

· Se enajenaron reservas petroleras

· Empresas siderúrgicas.

· Empresas de generación y distribución de electricidad

· La empresa de aguas y servicios cloacales.

· La empresa nacional de gas.

· Subterráneos de Buenos Aires.

· Empresa petrolera estatal.

· Se entregaron los ingresos viales a la Capital para la explotación por peajes.

· Servicios de correos.

· Algunas empresas manufactureras menores.

El programa de privatizaciones de servicios públicos y de recursos no renovables en relación con la política de regulación de los nuevos prestadores tuvo las siguientes características:

· La existencia sistemática de normas orientadas a preservar el carácter monopólico de la mayoría de las empresas privatizadas, reduciendo el riesgo sectorial y garantizando la amortización del capital en plazos previsibles.

Esto además, llevó a que Los consorcios adquirentes de las empresas obtuvieron una fuerza desmedida en la medida en que resultaron protegidos de la competencia.

· La demora en la conformación de los entes reguladores independientes constituidos con personal especializado, capaces de controlar el poder de mercado de las nuevas compañías y de activar la competencia.

· La difusión de la distribución de acciones en el mercado de capitales (capitalismo popular) fue relativamente débil.

· La distribución de acciones entre los trabajadores de las empresas privatizadas (capitalismo laboral) se inició con retraso.

El mayor efecto positivo de las privatizaciones fue que el desprenderse de las empresas públicas significó acabar con la inflación, con la crisis del sector externo, con la ineficiencia y con la falta de productividad.

3.1.3 Desregulación:

La desregulación fue necesaria dentro del proceso de reformas como consecuencia del cambio de modelo de Estado y de las privatizaciones.

Dichos factores hicieron que fuera necesario sentar las bases jurídicas para una economía competitiva abierta y básicamente dominada por la actividad privada, para lo cual se requería partir por eliminar diversas regulaciones que operaban contra la transparencia de los mercados.

Por tal motivo, mediante el decreto 2284, dictado en octubre de 1991, el gobierno buscó eliminar la compleja normativa que regulaba diferentes actividades económicas, tales como: a) mercado interior de bienes y servicios; b) comercio internacional; c) entes reguladores y la organización estatal; y, d) realizar una reforma fiscal.

Las medidas de desregulación incluyeron, entre otras las siguientes:

• Eliminación del régimen de control de precios.

• Supresión de regulaciones específicas para las inversiones extranjeras.

• Liberalización del mercado de cambios y los flujos internacionales de divisas.

• Desregulación del mercado de petróleo.

Estas políticas se tornaron más orgánicas y funcionales con el Decreto de Desregulación N° 2.284/91, el cual abarcó el mercado interno, el comercio exterior, mercado agropecuario e industria:

· Mercado interno:

o Se eliminaron diversas restricciones a la oferta de bienes y servicios.

o Intervenciones sobre la formación de precios.

o Limitaciones al ingreso a los mercados.

o Se modificó la Ley de Defensa de la Competencia.

o Se suspendió la Ley de Abastecimiento.

· Comercio exterior:

o Se removieron las restricciones cuantitativas y cualitativas.

o Así como la intervención del Estado en materia de exportaciones.

o Se suprimieron ciertas restricciones y requisitos a las importaciones de bienes y servicios.

o Se derogó la Ley de reservas de cargas.

o Se agilizaron los trámites aduaneros.

· Mercado agropecuario:

o Se disolvió una serie de organismos relacionados con los diferentes sub-mercados como el de pesquería, carnes, yerba mate, azucar y granos.

o La disolución de estos organismos implicó dejar fuera del ámbito estatal los sistemas que se encontraban bajo su control, eliminándose la regulación que pesaba sobre estos mercados, quedando a cargo del Estado lo relativo al control de la calidad.

· Industria:

o Se derogaron todos los regímenes de promoción industrial de carácter sectorial, y las facilidades fiscales con las que contaban.

Todas estas disposiciones buscaron consolidar el funcionamiento de mercados fluidos y transparentes en los que los precios se formen como consecuencia de la interacción espontánea entre oferta y demanda, reduciendo las distorsiones existentes entre precios internos y externos.

Finalmente, la desregulación del mercado interno tuvo como objetivo la simplificación de los procedimientos de control, la supresión de trabas injustificadas a la libre circulación de bienes en vista de la consolidación del proceso de integración económica iniciado por el MERCOSUR.

De otro lado, como consecuencia del nuevo rol asumido por el Estado, fue necesaria la formulación de nuevos marcos regulatorios y la creación de entes de control encargados de fiscalizar el cumplimiento de las obligaciones asumidas por las empresas prestatarias de servicios públicos privatizadas o concesionadas a operadores privadas, ya transferidas o en proceso de adjudicación.

Dichos entes reguladores se fueron conformando a medida en que se privatizaron las empresas, asimismo, se fueron dictando nuevas regulaciones, en las que se refleja el nuevo rol del Estado, su retiro de la administración directa, producción o intervención en determinadas industrias, resguardando su poder de policía en aspectos relativos a la seguridad pública, la salud y la integridad de las personas.

En tal sentido, además del proceso de desregulación se dio un proceso de re regulación ajustada al nuevo rol que debía desempeñar el mercado y a la mayor influencia del mercado en los procesos productivos y de formación de precios.

La primera etapa de la reforma que busco reducir el tamaño del Estado fue relativamente fácil de llevar a cabo, por diversos factores:

· Se otorgó al Poder Ejecutivo amplios poderes para administrar el proceso de reforma por decreto, siendo este quien activamente lidero el proceso, sustrayéndolo del debate parlamentario.

· Actores tales como los sindicatos y los militares, que en otras circunstancias habrían jugado un papel contestatario y obstructor del proceso, se encontraba debilitados o habían perdido legitimidad, por lo que no hubo oposición a las medidas.

· La implementación de las reformas era relativamente simple, por cuanto éstas consistían básicamente en reducir la gestión del Estado, extrayendo áreas de su competencia, y no mejorar su gestión.

Estas reformas, implicaron la reducción del personal del Estado central, la cual se produjo a través de (i) la transferencia de gran parte del personal a la administraciones de las provincias y municipios; (ii) el paso de funcionarios públicos al sector privado como consecuencia de la masiva privatización de empresas y servicios públicos; (iii) los programas de retiros voluntarios y despidos involuntarios.

En esta primera etapa, se produjo un precipitado desmantelamiento del Estado nacional acarreó serias consecuencias:

o No se programaron los cambios ni se previeron sus efectos, lo que afectó la capacidad del Estado de cumplir con las funciones que había reservado.

o Se privatizaron empresas públicas con mínimos recaudos, comprometiéndose la capacidad de regulación estatal, la cual fue sustituida en los hechos por un verdadero Estado privado.

o Se descentralizaron servicios casi a ciegas, afectándose la capacidad de gestionarlos por no contar los gobiernos provinciales con recursos financieros y organizativos suficientes.

o Se excluyó del proceso de reforma a actores y mecanismos fundamentales de la democracia (Congreso, partidos, ONGs, órganos de fiscalización, audiencias públicas), con lo que se tendió a acentuar su debilidad frente al nuevo poder económico.

o Se aplicó en forma ortodoxa e inflexible las recetas sugeridas por los organismos financieros internacionales (FMI, BM), de manera tal que la inercia de las reformas dificultó la oportuna corrección del rumbo que estos mismos organismos propugnaron periódicamente.

Es decir, las reformas realizadas durante esta primera etapa, trajeron consigo el desmantelamiento estatal, junto al cual se vació la escena pública y se desgarró el tejido social, comprometiéndose la paz social y la gobernabilidad democrática.

Según Oscar Oszlak, se puede decir que la primera reforma fue breve y radical, redujo la obesidad del “paciente”, pero también removió órganos vitales y aumentó su vulnerabilidad.

Por estas y otras razones, la primera fase de la reforma del Estado significó, también, una reforma de la sociedad, que llevó a un cambio en las relaciones de fuerza entre una y otra esfera, así como un notorio corrimiento de sus fronteras.

Hacia fines de 1994, sin embargo, la emergencia de una nueva crisis puso en evidencia la necesidad de profundizar aspectos inconclusos o pendientes de la reorganización iniciadas en el 1989, como las políticas de modernización y reforma administrativa.

Es así que en este año se produce la Reforma de la Constitución Nacional mediante la cual se establecieron importantes cambios en la relación Estado con la Sociedad, en el sistema político y en el ámbito de la Administración Pública.

En 1996, facultado por la legislación vigente, el gobierno del Presidente Menem, anunció el lanzamiento de la Segunda Reforma del Estado, una reforma hacia adentro del Estado, es decir, su fortalecimiento institucional: una estructura aligerada, menos trámites, mayor capacitación, vigencia efectiva de una carrera del funcionario, incorporación de tecnología.

Asimismo, por los motivos antes expuestos, el propio Banco Mundial, el mismo que años atrás había recomendado reducir al mínimo el Estado argentino, reconoció la necesidad de la reconstrucción del Estado, tal como se desprende del Informe 1997.

En este informe el Banco Mundial propuso la necesidad de adoptar las medidas a fin de lograr los siguientes objetivos:

o Inversión de calidad en capital humano.

o Mercados financieros eficientes.

o Marco regulatorio mejorado.

o Calidad en el sector público y bueno gobierno.

o Fortalecimiento fiscal.

La Ley 24629 y sus decretos reglamentarios, fijaron las orientaciones de la segunda generación de reformas, cuyos objetivos eran:

o Orientación al ciudadano.

o Responsabilidad por resultados.

o Contratos por objetivos.

o Definición de estándares.

o Incentivos al desempeño.

o Capacitación permanente.

o Mayor transparencia de la gestión pública.

Sin embargo, pronto se comprobó que mejorar el Estado resulta mucho menos sencillo que achicarlo. Es así que, las metas decisiones y resultados concretos logrados en el marco de la segunda reforma, guardaron escasa relación estos objetivos. Buena parte de las reformas plateadas siguen como temas de agenda pendiente.

En conclusión, con respecto al planteamiento del Estado mínimo se comprobó (i) que menos Estado no implica necesariamente mejor Estado; (ii) que el Estado no puede dejar de cumplir su rol social; (iii) que el mercado no puede sustituir al Estado; y (iv) que, en el caso de Argentina, la legitimidad social de sus nuevos roles no pudo construirse al mismo ritmo con que se destruía la legitimidad de los anteriores.

3.2 Relación Estado – territorio-población: Descentralización:

Las Leyes de Reforma del Estado y de Emergencia Económica aprobadas en 1989, que constituyen las bases para la Reforma del Estado Nacional y las políticas económicas, contaron entre sus objetivos el de transferir servicios sociales a las provincias.

Es así que se transfieren a las provincias y municipios la ejecución del llamado “gasto social”, es decir la prestación de los servicios de salud, educación y promoción y asistencia social.[2]

Con estas medidas se pretendió profundizar el federalismo, acercar a los usuarios las instancias decisorias en materia de prestación de servicios y reforzar la capacidad de control de los mismos

En la primera etapa de la Reforma del Estado se dispuso la transferencia de numerosos inmuebles pertenecientes al Estado Nacional a organismos provinciales y municipales. Asimismo, buena parte del personal que trabajaba en los organismos que fueron transferidos a la competencia de las provincias, fue transferida también.

En 1991 se dictó la Ley de Convertibilidad que limitó la emisión de moneda nacional a la disponibilidad de divisas en el Banco Central. Esta norma, impuso a los estados provinciales y municipales la necesidad de control presupuestario, en base a los ingresos genuinos provenientes de recursos propios y los provenientes de la Ley de Coparticipación Federal.

Esta situación generó numerosas crisis fiscales en distintos estados provinciales y municipales y a partir de 1994 se registró en la casi totalidad de las provincias, un fuerte proceso de ajuste de las cuentas públicas asociado a procesos de reforma administrativa tendientes al ajuste de las estructuras funcionales y a la reducción del empleo estatal.

En 1994, con la reforma de la Constitución Nacional se otorgaron mayores atribuciones y competencias a los estados provinciales. Asimismo, se les otorgó competencias y autonomía más amplias a los municipios. De otro lado, la crisis de 1995, aceleró la ejecución de los procesos de ajuste y reforma provincial.

Es así que se efectivizó la transferencia de las cajas provisionales provinciales al Estado Nacional, la privatización de los bancos provinciales, de las empresas provinciales de servicios públicos (electricidad y agua potable) y de las empresas de producción y servicios.

Asimismo, muchas provincias redujeron sus dotaciones de personal mediante retiros voluntarios, jubilaciones anticipadas, despidos y pases al sector privado.

En 1995 se creó el Fondo Fiduciario para el Desarrollo Provincial destinado a financiar las reformas provinciales.

De otro lado, el Estado Nacional impulsó la reforma provincial y municipal con el concurso del BIRF y del BID. Estas entidades otorgaron préstamos a las provincias para el Programa de Desarrollo y Rehabilitación Financiera para las Provincias Argentinas (PDP)[3].

Los acuerdos firmados con estas entidades tuvieron por objetivo mejorar los sistemas de recaudación (catastros, sistemas impositivos), reducir y equilibrar el gasto (ajuste de estructuras y personal) y modernizar las administraciones (equipamiento).

En tal sentido, estos préstamos permitieron a la mayoría de las provincias encarar una reforma sustancial de la administración fiscal y de la recaudación impositiva, aspectos importantes para alcanzar los objetivos de gobernancia.

Durante los primeros años, el PDP estuvo sujeto a un fuerte control central por parte del Ministerio de Economía y los ministros de economías provinciales estuvieron relativamente excluidos de sus gestiones. Sin embargo, posteriormente el programa se traslado a la Secretaría de Asistencia Financiera de las Provincias del Ministerio del Interior, con la finalidad de incorporar a los ministros provinciales de un modo más directo a la “gobernancia” del programa, mejorar la gestión de proyectos impulsados por la demanda a nivel provincial y fortalecer una unidad coordinadora y supervisora central (UEC) dentro de la Secretaría.

Estos cambios, permitieron a las provincias encarar una reforma sustancial en la administración fiscal y de la recaudación impositiva. Esto a su vez motivó el incremento significativo de los préstamos por parte BIRF y del BID, y el alcance de los proyectos para las provincias manejadas por la UEC.

Para acceder a este programa, las provincias debían cumplir con una serie de reglas, relacionadas con cofinanciamiento, colateralización, disciplina fiscal, revelación de información y clasificación y gestión de proyectos.

De otro lado, se ofreció asistencia técnica a las provincias, lo que hizo que este experimento sea valioso para el proceso de descentralización, no obstante los gobiernos, tanto a nivel nacional como provincial, finalizaron el 2000 con serios problemas fiscales.

Como producto de las reformas antes mencionadas, los gobiernos provinciales pasaron a asumir un papel mucho más relevante como eje central del vínculo Estado-ciudadanía.

Sin embargo, pese a lo mencionado anteriormente, la descentralización de los servicios se realizó casi a ciegas, lo que tuvo como consecuencia que se afectara la capacidad de gestionarlos por no contar los gobiernos provinciales con recursos financieros y organizativos suficientes.

De otro lado, si bien los gobiernos provinciales generalmente mantuvieron o incluso acrecentaron las dotaciones de personal recibidas desde el gobierno nacional, también se vieron afectados por el programa de retiros voluntarios o jubilaciones anticipadas el cual se produjo de manera indiscriminada, por lo que afectó la racionalidad técnica implícita en la función de producción estatal.

3.3 Relación Estado – Ciudadanía

3.3.1 Gobernancia:

Como se ha mencionado anteriormente, la profunda crisis económica en la que se encontraba Argentina a fines de la década del 80, llevó a la reforma del Estado en la década de los 90.

Entre los factores que habían desatado la referida crisis, se encontraba la carencia de dicho país de contar con un modelo de acumulación y por el desarrollo de una práctica perversa de gastar más de lo que producía.

Como consecuencia de las reformas de la década del 90, se logra modificar la política de estado que se sostenía sobre recursos inflacionarios, reemplazándose por una política neoliberal que eliminaba la inflación para financiarse por medio de las privatizaciones y un mayor endeudamiento público.

Sin embargo, pese a los intentos de reforma fiscal y de la administración pública que se pretendieron dar, y pese a los objetivos de la reforma de segunda generación, los cambios que se dieron afectaron únicamente a las fuentes de financiamiento, y la constante siguió siendo el déficit fiscal y la baja eficiencia del Estado.

Esta situación llevó a que cuando el dinero de estas fuentes de agotó, se cerraron las últimas fuentes de financiamiento de recursos al estado argentino, motivo por el cual en el año 2001 tuvo que declarar la cesación de pagos de su deuda.

Es entonces cuando la Argentina descubre que se encuentra en bancarrota, y que su estándar de vida estuvo demasiado tiempo por encima de sus posibilidades reales y que deben pagar las cuentas por lo gastado a crédito.

Esta caída en la capacidad económica tiene un grave impacto sobre las expectativas sociales, con consecuencias negativas sobre la legitimidad del orden político al que se responsabiliza por esta situación.

Esta situación va a generar una grave inestabilidad política resultado de la crisis de legitimidad.

Es decir, pese a los intentos de reforma de la década del 90, no se alcanzaron los objetivos de gobernancia, entendida como la capacidad financiera y administrativa de implementar decisiones políticas.

3.3.2 Gobernabilidad

Como se ha mencionado anteriormente, la reforma llevada a cabo en Argentina en su primera etapa, se centró en la reducción del tamaño del Estado.

Se instauró el “nuevo orden administrativo” que básicamente redefinió las relaciones entre el sector privado y el sector público e impuso restricciones a las funciones del Estado de Bienestar.

La reforma, además, se basó en la convicción de que las fuerzas del mercado iban a producir los equilibrios necesarios y conducir al país a un crecimiento económico.

Sin embargo, al reducirse el Estado, cierto tipo de servicios que debían de prestarse dejaron de prestarse y se llegó a un Estado en el cual existía demasiada gente, pero no se contaba con los perfiles de personal requerido debido a la salida masiva del mejor personal de la función pública, de otro lado existían pocos medios para su funcionamiento y una infraestructura inadecuada.

Esto debilito la capacidad institucional del Estado para cumplir con los pocos papeles que se había reservado después del desmantelamiento, tales como educación y salud. Es decir, se centró en el aspecto macroeconómico, descuidando su rol social y, en consecuencia su legitimidad y, por ende, la gobernabilidad.

De otro lado, el Estado se privó de instrumentos fundamentales de política macroeconómica. En particular, se privó de utilizar el mecanismo monetario como instrumento flexible que determine si conviene emitir o restringir la circulación monetaria. Al privarse de los instrumentos de política macroeconómica, limitó su capacidad de maniobra frente a un mundo globalizado con países que sí los utilizaron.

Los problemas sociales se dejaron de lado por cuanto se consideró que sería el mercado quien por si mismo los resolvería. Las medidas adoptadas en la primera etapa de reforma, sin embargo, si bien frenaron el proceso hiperinflacionario y aseguraron, por un tiempo la estabilización de la economía, sólo garantizaron grandes equilibrios macroeconómicos, y no el equilibrio social.

Es decir, el modelo fue sesgado, no apuntó a promover la producción nacional sino a la apertura indiscriminada de la economía, el aliento a la importación y la lenta desindustralización y extranjerización de las empresas argentinas. Esto generó una alteración en los equilibrios políticos y sociales.

Se dio un modelo que profundizó la diferencia entre ricos y pobres, pasando Argentina a ocupar junto con Brasil, uno de los primeros lugares entre los países con mayor brecha entre ricos y pobres.

Es decir, la crisis Argentina se presenta como una crisis de representatividad, debida al divorcio existente entre la ciudadanía y los representantes, para lo cual se requiere de una reforma política que acerque a los representantes al pueblo.

De otro lado, el poder Ejecutivo tuvo un rol predominante, el poder legislativo prácticamente se esfumo, y el judicial se subordinó a la lógica del modelo que se instituyó. La sociedad civil además fue desmovilizada en todas sus formas de expresión.

Es así que, las reformas fueron conducidas básicamente por el Poder Ejecutivo, en base a la delegación de poderes realizada por el Poder Legislativo. Si bien las acciones adoptadas por el Ejecutivo habrían reflejado los intereses de la mayoría reformista del Congreso, éstas fueron diseñadas por unas pocas personas, en un cuerpo especialmente creado (Comité Ejecutivo para el Control de la Reforma Administrativa - CECRA), con estrechos vínculos con unos pocos funcionarios del Banco Mundial, y con el firme apoyo presidencial.

Por lo tanto, no puede decirse que las reformas se hayan realizado democráticamente, y si contaron con el apoyo de ciertos grupos, este fue un apoyo más bien pasivo.

Si bien al cabo de unos años se percibió este problema y se planteo la realización de una reforma de segunda generación que debía poner al Estado al servicio de la sociedad, esta no se llevó verdaderamente a cabo, manteniéndose a la sociedad civil alejada de la reforma.

Es así que pese a los intentos de una segunda reforma, esta tuvo las siguientes consecuencias:

· El Estado nacional mantuvo estructuras y mecanismos institucionales de control frente a los efectos desestabilizadores de un modelo económico que condujo a una creciente concentración del poder económico y a un mayor desequilibrio en la distribución de los ingresos de la población y la riqueza. Ello reforzó el aparato político del Estado nacional con el fin de consolidar alianzas estratégicas, mantener programas asistencialistas y desarrollar políticas de neto corte clientelar.

· La organización política del Estado sufrió pocas modificaciones pese a la reforma constitucional concertada en 1994. No se consiguió establecer un nuevo equilibrio entre poderes que pusiera mayores restricciones al papel hegemónico del Ejecutivo ni se logró limitar el carácter presidencialista de la estructura gubernamental.

· Las reformas institucionales introducidas por las normas que dispusieron la segunda reforma demostraron tener un carácter fundamentalmente fiscalista y no dieron lugar a medidas de refuncionalización orientadas a dotar de mayor eficiencia y transparencia a la gestión estatal.

Sin embargo, pese a los fracasos de la reforma, a diferencia de lo que ocurría en el pasado, la inestabilidad generada a raíz de la crisis económica de la presente década, se transfirió desde el régimen hacia el gobierno. Es decir, la crisis no ha llegado a generar rupturas democráticas con el consecuente cambio de régimen, sino interrupciones en los gobiernos, es decir, ingobernabilidad.

De lo expuesto, se desprende que la crisis en la entró Argentina luego de las reformas de la década del 90 no es solo una crisis económica, sino también política.

En tal sentido, no puede decirse que la reforma producida en Argentina haya alcanzado objetivos de gobernabilidad, entendida como la capacidad política de gobierno para intermediar intereses, garantizar la legitimidad del gobierno ante la sociedad y gobernar. Es decir, capacidad del Estado para mantener la cohesión social necesaria para afrontar la modernización: legitimidad y eficacia.

3.4 Conclusiones:

• Durante la década de los 90 se dio una profunda transformación del Estado en Argentina.
• Se logró la estabilidad macroeconómica.
• Se generó una importante mejora en la prestación de los servicios públicos en términos de calidad y equidad social, que sumados a los logros de estabilidad macroeconómica, llevaron a la Argentina a una década de paz social y consolidación democrática.
• Se redujo indiscriminadamente el Estado lo que mermó su capacidad de prestar a la población los servicios sociales.
• Se sobre estimo al mercado como mecanismo capaz de resolver todos los problemas. Se descuido el aspecto social.
• Las reformas de segunda generación no alcanzaron sus objetivos. No alcanzaron a consolidar el desarrollo de un Estado moderno y flexible para incentivar la competencia y regular la actividad privada.
• No se construyó un marco institucional adecuado que garantizar la estabilidad social.
• Las reformas fueron conducidas por el Ejecutivo, con el apoyo pasivo de otros sectores, lo que se traduciría como una falta de identificación de la ciudadanía con las reformas.
• No se resolvieron los problemas de gobernancia, puesto que no se resolvió el déficit fiscal ni la ineficiencia del aparato estatal.
• Se generaron problemas de gobernabilidad al no lograrse la eficiencia en el funcionamiento del Estado ni la legitimidad.

4. La Reforma del Estado en Chile

4.1 Antecedentes

En Chile, la Reforma del Estado se inicia con el golpe militar que sufrió el Presidente del Partido Socialista “Unidad Popular”, Salvador Allende, el 11 de Septiembre de 1973; partido del que fue candidato el poeta chileno Pablo Neruda:

“… con fascinación y terror comencé a pensar qué iba a hacer yo si salía elegido presidente de la república más chúcara, más dramáticamente insoluble, la más endeudada y, posiblemente, la más ingrata. Los presidentes eran aclamados durante el primer mes y martirizados, con o sin justicia, los cinco años y los once meses restantes.”[4]

El Comandante en Jefe del Ejército de Chile, Agusto Pinochet Ugarte, dio el golpe de Estado derrocando al gobierno democrático de Allende e instalándose como dictador por casi veinte años, 1973 – 1990. El objetivo de su intervención fue detener el proceso de socialización del gobierno de Allende, que incluía, tal como su programa de gobierno bien lo establecía, la nacionalización del cobre, el hierro y el salitre – el 11 de julio de 1971 se promulgó la Ley que nacionalizó la Gran Minería del Cobre.

Sin embargo, el gobierno de Pinochet, no sólo es sinónimo de dictadura sino también de liberalismo económico. Liberalismo que refleja la influencia de la Escuela Americana de los Chicago Boys, cuyas metas fueron promover la inversión de capital extranjero, el crecimiento económico como parte de un programa de liberalización comercial y la presencia de un Estado mínimo. Es por ello que, aún hoy existe en Chile un país dividido, entre los que apoya y ven en el Chile de hoy los buenos resultados del gobierno militar; y, otros que apuestan por el crecimiento económico de Chile sin la intervención militar.

El presente capítulo no busca abogar por alguna de las posiciones mencionadas en el párrafo precedente. Sino, describir cuál fue el proceso de Reforma del Estado que vivió en el gobierno militar y en el periodo de Concertación, el periodo Pos- Pinochet (1990 – 2005) con los gobiernos de Patricio Aylwin (1990 – 1994), Eduardo Frei (1994 – 2000) y Ricardo Lagos (2000 – 2005).

4.2 Relación Estado – Mercado

Con el gobierno de Agusto Pinochet se inicia no sólo la reforma política sino también la reforma económica. Es el cambio de un modelo proteccionista e intervencionista, un Estado que participa activamente en el mercado, a un modelo liberal, donde la presencia del Estado es mínima y el mercado es el único responsable de los resultados económicos. Este modelo, que se inicia con el gobierno de Pinochet continúa hasta el periodo de Concertación, Post – Pinochet, con distintas magnitudes que incluyen una serie de reformas económicas y sociales.

4.2.1 Modelo Estado – Nación

El gobierno socialista de Salvador Allende (1970 – 1973) contuvo las bases de un modelo económico proteccionista, que rehusaba la presencia de capital extranjero y sólo buscaba garantizar el bienestar de las personas.

Estas medidas incluyeron:

- Protección aduanera.

- Educación pública.

- Salud Pública.

- Pensiones públicas.

- Electricidad pública.

- Correo público.

- Ferrocarriles públicos

- La nacionalización del cobre, el hierro y el salitre.

Este modelo llegó a denominar a la explotación Norteaméricana de cobre como un enclave colonial en la economía chilena, defendiendo la soberanía chilena.

4.2.2 Modelo Estado – Mercado

a. Gobierno Militar: 1973 - 1990

Mario Waissbluth[5], quien define la Reforma del Estado como un fenómeno permeado completamente por la economía política, la política pura y simple, y los contextos históricos, describe el modelo Estado – Mercado, desde la visión de Philip Bobbitt, Director de Inteligencia del National Security Council y asesor de la Casa Blanca, distinguiendo tres niveles y etapas de la apertura económica.

El primero, el modelo Estado – Mercado – Emprendedor, el modelo de los conservadores, donde la creación de empleo es más importante que la seguridad en el trabajo, las grandes disparidades de ingreso son toleradas, se procura privatizar la educación y la salud, los impuestos se reducen; es decir, la presencia del Estado es mínimas, sólo lo indispensable. Es llamado: “Modelo Americanista”. El segundo modelo, el modelo Estado – Mercado – Mercantil, postula un gobierno fuerte, subsidia importantes investigaciones para las empresas, ayuda a algunos sectores industriales, y mantiene una moneda devaluada artificialmente para promover las exportaciones. Y, finalmente, el último modelo, el Estado – Mercado – Gerencia, donde la empresa privada es valorada, siempre que contribuya al bienestar social.

Una vez descrito los distintos modelos de Estado – Mercado, resulta más simple poder identificar el modelo que por muchos años utilizó el gobierno del Comandante Pinochet y que continuó hasta el periodo de la Concertación.

La dictadura militar de Pinochet, se baso en el Modelo Americanista e inició su gobierno emulando: “El Ladrillo”, documento que plasmaba las ideas de un grupo de economistas denominados los Chicago Boys, de la Escuela de Chicago. Este documento fue el referente técnico económico hasta finales del gobierno de militar y fue en ODEPLAN – Oficina de Planificación Nacional, donde se plasmaron todas sus ideas.

Sin embargo, Pinochet necesitaba un asesor económico y para ello contó con Milton Fridman, principal representante de la Escuela Neoliberal, quien le propuso aplicar algunas medidas de “Shock”:

- Reducir el gasto público en 20%.

- Despedir al 30% de los empleados públicos.

- Aumentar el impuesto a la transferencia comercial de bienes muebles.

- Liquidar el sistema de ahorro y préstamos de vivienda.

- Privatizar la mayor parte de las empresas estatales.

- Entre otros.

Si bien los efectos fueron terribles durante los tres primeros años, en 1976 se inicia el denominado “Boom Económico”, donde los indicadores económicos mostraron cifras positivas, continuando con una serie de políticas económicas que beneficiaron al país sureño, entre las que destacan:

- El fomento a la inversión extranjera; con la publicación del Decreto Legislativo 600, que entregó beneficios tributarios especiales a las inversiones extranjeras.

- Políticas de fomento a las exportaciones: devolución del IVA a los exportadores.

- Radical apertura comercial, donde se instaló un arancel externo parejo para bienes de consumo y de capital, llegando a cerca del 10% nominal en 1979, en contraste con el 105% que hubo en el periodo de Allende.

- Se liberalizó la tasa de interés.

Sin embargo, como varios países de América Latina, Chile sufrió en 1982 la crisis de la deuda externa que obligó al Estado a comprar la cartera vencida del sistema financiero, con enormes costos. Muchos bancos se volvieron insolventes y otras varias empresas se fueron a la quiebra. Durante este periodo se iniciaron las primeras huelgas y protestas contra el gobierno militar. Sin embargo, para reactivar el crecimiento económico de Chile, se tomaron las siguientes medidas:

- Control de tasas de interés por el Banco Central.

- Privatización de los bancos intervenidos.

- Privatización de algunas empresas estatales, como las de acero y eléctricas.

b. Gobierno de la Concertación: 1990 – 2005

Aún cuando el gobierno militar culminó, luego del plebiscito de 1988, el modelo económico iniciado por Pinochet, continuó durante la etapa de la Concertación, manteniéndose y profundizándose la economía de mercado, continuando con las políticas macroeconómicas y sectoriales, la privatización parcial y la municipalización de la educación y de la salud, la privatización de empresas sanitarias y portuarias, un enfoque de economía abierta basado en las exportaciones mediante negociaciones comerciales, aunque ya no de manera unilateral.

Durante el Primer Gobierno de la Concertación con Patricio Aylwin (1990 – 1994), se incrementó el gasto social: ecuación, vivienda, salud, pensiones asistenciales, financiamiento en parte por la reforma tributaria. Así también, se implementó una reforma inconclusa del gobierno militar, sobre las concesiones de obras públicas. Pero sobre todo se implementaron reformas laborales que permitieron mejorar las condiciones contractuales: aumento de indemnizaciones en caso de despido de 5 a 11 meses, así como ampliación de las materias y sectores en relación a las negociaciones colectivas.

Hablar del gobierno de Eduardo Frei (1994 – 2000), Segundo Gobierno de la Concertación, es hablar de la modernización del Estado. Y, sobre materia económica, lo más resaltante de su gobierno fue el inicio de la apertura comercial en base a los acuerdos de libre comercio. Durante su gobierno, Chile se incorpora como miembro de MERCOSUR, la OMC (Organización Mundial de Comercio) y APEC (Foro Económico Asia Pacífico); así también, firma Tratados de Libre Comercio con: Canadá, México y los países de Centro América.

Finalmente, el Tercer Gobierno de la Concertación, Ricardo Lagos (2000 – 2005), tuvo que hacer frente, en los primeros años de su mandado, al elevado nivel de desempleo que el gobierno de Frei había generado. Pero lo más destacable fue la Agenda de Reformas Transversales del Estado, denominada:”Acuerdos Políticos Legislativos para la Modernización del Estado, la transparencia y la Promoción del Crecimiento” de enero del 2003, la misma que contenía 49 iniciativas, sobre modernización del estado, transparencia y promoción del crecimiento.

Podemos mencionar, también, entre sus principales:

- La ejecución de grandes obras viales, por las concesiones a privados.

- La creación de un seguro de desempleo.

- La implementación de la jornada escolar completa.

- La escolaridad obligatoria durante 12 años.

- Un plan de transporte público en Santiago.

Al igual que el gobierno de Frei, Ricardo Lagos se caracterizó por la firma de acuerdos comerciales, pero sobre todo por la firma del Tratado de Libre Comercio con la Unión Europea, Estados Unidos, China y Corea.

4.2.3 Privatización

El proceso de privatización se inicio en el gobierno militar de Augusto Pinochet, el mismo que duró hasta 1990, lo que implicó pasar de 400 empresas públicas en 1973 a 45 en 1980. Luego del plebiscito de 1988, se aceleró el proceso de privatización para 25 empresas.

Del total de empresas privatizadas hasta 1990 fueron 177 las más importantes empresas que pertenecían a CORFO - Corporación de Fomento de Producción.

Durante el gobierno de Concertación de Eduardo Frei, se privatizaron las empresas sanitarias y portuarias, así como también se mejoró la capacidad regulatoria de los monopolios concesionados y, por la privatización sanitaria, se aseguró una subvención directa a la demanda de los sectores más pobres.

4.3 Relación Estado – Territorio – Población

El proceso de descentralización se inicia en el segundo periodo del gobierno militar con la:

- Municipalización de la educación básica y media,

- Municipalización de la salud primaria.

- Regionalización de la Universidad de Chile.

El mismo que continua durante los gobierno de la Concertación; el mismo que tenía dos razones principales para promover una reforma municipal. Primero, sustentaba un mandato de restauración democrática, el cual incluía la realización de elecciones municipales; práctica política de larga data en Chile con anterioridad a 1973. Segundo, requería deshacerse de los alcaldes y de los consejos de desarrollo comunales (CODECOs) designados por Pinochet, los que, de lo contrario, se mantendrían activos.

Y, si bien los gobiernos de la Concertación han expresado su compromiso por la descentralización el proceso ha sido gradual. Así, durante el gobierno de Eduardo Frei, se promulgó la Ley 19.452, que elimina la participación de los concejales en la elección de los alcaldes; pero durante el gobierno de Ricardo Lagos, se profundiza el proceso de descentralización poniendo especial atención a:

- La atención de los gobiernos regionales.

- La descentralización institucional.

- La desconcentración administrativa.

4.4 Relación Estado – Ciudadanía

Durante el gobierno de Patricio Aylwin, primer gobierno de la Concertación, se creó la Comisión de la Verdad y Reconciliación, con el objeto de restablecer la convivencia nacional e iniciar la investigación sobre la violación a los derechos humanos, de los cuales el Comandante Pinochet era responsable.

Así también, fue durante su gobierno que se crearon el SERNAM - Programa Nacional dedicado a la Mujer y la CONADIC - Corporación Nacional de Desarrollo Indígena.

Mientras que, durante el gobierno de Eduardo Frei, se realizó la modernización del Estado, a través de la modernización de la Gestión Pública (Enfoque gerencialista), así también esta reforma se reflejó en la Reforma Procesal Penal, que se materializó en el gobierno de Ricardo Lagos.

Finalmente, durante el gobierno de Ricardo Lagos, en el 2003, se logró consensuar con las bancadas parlamentarias opositoras un Acuerdo Político de modernización del Estado, que logró materializar algunas iniciativas como:

- Interpretación positiva del silencio administrativo para reducir los plazos de realización de trámites.

- Profesionalización del servicio público vía Ley del Nuevo Trato.

- Creación de la Dirección Nacional del Servicio civil.

- Fortalecimiento y profesionalización de la Alta Dirección Pública.

- Funcionamiento permanente de Comisión Especial de presupuesto

- Modernización de las normas de Gestión Administrativa y de Recursos Humanos en los gobiernos locales.

4.5 Conclusión

La radical apertura de la economía durante el gobierno militar generó una importante ola de quiebras y el aumento de endeudamiento, la concertación de la propiedad privada y la mayor diferencia en el ingreso. Sin embargo, aún cuando Chile, hoy en día, representa el país con elevados índices de crecimiento: sus políticas económicas, las mismas del periodo dictatorial, no han podido contrarrestar las marcadas diferencias en el ingreso que aún existe.

5. La Reforma del Estado en México

5.1 Antecedentes

El proceso de reforma del estado Mexicano es considerado un proceso de reforma prolongado no solo por el largo periodo de reformas (25 años) sino también por no haber tenido una crisis política que dispare el proceso como sí ocurrió en muchos países latinoamericanos que tuvieron en los procesos de apertura democrática procesos de reforma de la gestión pública.

La crisis económica Mexicana empieza a configurarse desde el gobierno de Luis Echeverría Álvarez, durante el cual se aumentó el gasto público y se realizaron emisiones inorgánicas de papel moneda sin valor para financiar vía inflación el gasto. La crisis petrolera hizo que muchas empresas quebraran y el estado se vio obligado a comprar empresas para evitar el desempleo. Durante el periodo de Echeverría se abandonó el tipo de cambio fijo que existía desde 1954. La deuda externa aumentó de 6 a 20 mil millones de dólares.

Durante el gobierno de López Portillo, el descubrimiento d reservas petroleras en el golfo de México generó un desembalse de expectativas y un conducente aumento del gasto lo cual agravó la crisis y aumentó la deuda a US$ 85 mil millones.

Al final de su mandato habría devaluado la moneda en 400%, se tenía una inflación anual de 100%, el aparato productivo se encontraba detenido. La fuga masiva de capitales terminó de agotar las reservas internacionales del país y el gobierno se vio forzado a declarar la en moratoria de pagos y nacionalizar los bancos.

Posteriormente se daría el periodo de gobiernos de corte neoliberal. El periodo se inicia con la entrada de México al GATT con Miguel de la Madrid y alcanza su punto de máximo esplendor con la firma del TLC con América del Norte (TLCAN) durante el gobierno de Carlos Salinas.

5.2 Relación Estado – Mercado:

La relación Estado – Mercado ha estado marcada por una tendencia hacia la reducción del tamaño del estado pero no por razones de eficiencia económica sino principalmente por restricciones de financiamiento de a la inversión pública.

El Pacto de solidaridad económica establecido durante el gobierno de La Madrid estableció lineamientos de una política antiinflacionaria y de Austeridad fiscal como respuesta a la crisis heredada de la gestión de López Portillo.

Como resultado el Estado mantiene el control en industrias clave para la economía Mexicana: hidrocarburos, energía, ferrocarriles, distribución de alimentos, comunicaciones vía satélite y servicios postales.

5.2.1 Privatizaciones

Las privatizaciones en México se realizaron según las siguientes etapas:

• 1984-1988: venta o transferencia de empresas pequeñas y medianas (hoteles, molinos, textiles, refrescos, etc)
• 1989-1995: siderurgia, banca y teléfonos
• 1995-2000: ferrocarriles y comunicaciones satelitales

Los objetivos específicos del proceso de privatización fueron el fortalecimiento de las finanzas públicas, la canalización de recursos públicos hacia áreas estratégicas (reducción de la pobreza), la eliminación de gastos y subsidios no justificables, la promoción de la productividad de la economía, el mejoramiento de la eficiencia del sector público.

Sin embargo muchos de estos objetivos no se cumplieron y el estado debió asumir deuda de empresas públicas para poder venderlas (caso de la industria siderúrgica), también debió asumir los pasivos luego de la privatización (casos de la Banca y aerolíneas) con ello los gastos superaron largamente los ingresos.

En el caso de teléfonos y ferrocarriles sí se produjo una modernización pero no ocurrió en otros sectores.

5.2.2 Apertura comercial

En cuanto al proceso de apertura comercial, México fue el primer país de la región en firmar un Tratado de Libre Comercio (TLC) con estados unidos en 1993. Los objetivos del tratado desdee el punto de vista mexicano fueron:

· Crear un mercado más extenso y seguro.

· Reducir las distorsiones en el comercio

· Reglas claras y de beneficio mutuo para su intercambio comercial;

· Asegurar un marco comercial previsible para la planeación de las actividades productivas y de la inversión.

· Consolidar los derechos y obligaciones derivados del GATT.

· Fortalecer la competitividad de sus empresas en los mercados mundiales

· Alentar la innovación y la creatividad,

· Fomentar el comercio de bienes y servicios que estén protegidos por derechos de propiedad intelectual;

· Crear oportunidades de empleo,

· Mejorar las condiciones laborales y los niveles de vida

· Conservación del ambiente.

· Preservar la capacidad para salvaguardar el bienestar público y promover el desarrollo sostenible.

En 1994, tan solo un año después de la firma del TLCNA se produjo una fuerte crisis económica causada principalmente por la fuga de capitales. El proceso se explica por causas socio-políticas como el levantamiento del EZLN en Chiapas y el asesinato de líderes políticos como José Francisco Ruiz Massieu.

Estos signos de inestabilidad y el aumento de las tasas de interés en Estados Unidos favorecieron el retiro de inversionistas tenedores de los Tesobonos a corto plazo cuyo valor se había sido fijado en base al dólar estadounidense

El nuevo gobierno del presidente Ernesto Zedillo tuvo que devaluar el peso mediante la ampliación de la banda de flotación en un 15.2% (Salinas lo había mantenido fijo en 3.5) a inicios del de 1995 el tipo de cambio era 6.3 pesos por dólar.

Para entonces las reservas ya habían sido considerablemente mermadas y los esfuerzos por mantener al peso redujeron las reservas de USM$ 28,000 (1993) a menos de USM$ 7,000 (1994).

5.3 Relación Estado – Territorio – Población

5.3.1 Descentralización

El proceso de descentralización se aceleró desde la administración Zedillo como resultado de la necesidad de enfrentar el crecimiento de día deuda interna y la necesidad de mejorar la eficiencia y racionalizar la provisión de servicios en áreas clave (bienestar social, educación, salud y transporte). Sin embargo esto se contradijo con la tradición centralista mexicana en lo que a recaudación fiscal se refiere.

Dos eventos favorecieron el proceso: las gobernaciones fueron ganadas por partidos opositores al PRI; y el PRI perdió la mayoría en la cámara de diputados en 1997

El proceso encontró en la necesidad de coordinación intersectorial e intergubernamental un aspecto clave, por ello se creó el Comité de Descentralización en la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP) creado para prevenir y solucionar conflictos jurisdiccionales.

la creación del SECODAM y las Contralorías Estatales favorece la coordinación presupuestal y fue implementado mediante la Ley de Coordinación Fiscal establece mecanismos de fórmula automática para el presupuesto. Salvo para el caso de la secretaría federal de educación y salud que siguen exigiendo que los estados elaboren un cierto tipo de planes operativos anuales

Estos niveles de coordinación garantizan cierto intercambio de información y oportunidades para conciliar las prioridades federales y estatales pero aún se carece de normas transparentes y explícitas para la asignación de recursos federales en todos los estados.

Otro elemento clave es el fortalecimiento de capacidades donde el Programa de Homologación ha tenido un efecto positivo pero limitado ya que para los municipios pequeños, los que más necesitan fortalecer su capacidad, la suma presupuestada asciende apenas a unos cuantos cientos de pesos

En lo referente al gasto y prestación de Servicios dos peculiaridades predominan en la asignación actual de responsabilidades del gasto en México: (i) Hay muchas obligaciones coincidentes en los tres niveles; especialmente entre los gobiernos federal y estatales para servicios importantes como la educación, la salud o la protección social; y (ii) Se asignan pocas responsabilidades a nivel municipal, sobre todo en áreas con beneficios importantes, como la educación o la salud

Se pueden identificar cinco problemas fundamentales con la asignación actual de responsabilidades descentralizadas en cuanto al gasto:

• Autonomía fiscal inadecuada para los estados
• Bases poco eficientes y no transparentes para la distribución de transferencias sectoriales;
• Ambigüedades remanentes en la asignación de responsabilidades del gasto
• Responsabilidad poco clara y por lo tanto financiamiento generalmente inadecuado para las pensiones; y
• Falta de procedimientos eficaces para la resolución de controversias

5.4 Relación Estado – Ciudadanía

El Plan Nacional de Desarrollo en sus últimas dos ediciones establece procedimientos de participación ciudadana y una especial preocupación por la transparencia de la gestión como arma para luchar contra la corrupción.

La constitución del Instituto Federal de Acceso a la Información (IFAI) constituye quizás el mejor ejemplo en la región de un accionar proactivo que favorece la vigilancia ciudadana y la participación.

5.5 Consecuencias del ajuste

Las consecuencias del ajuste económico en México no solo estuvieron relacionadas con la modernización del estado y la transferencia de activos hacia el sector privado. También se produjo una degradación del nivel de vida de la población mexicana. Si bien la reducción de la inflación permitió la mejora del salario manufacturero real hasta 1994, en 1999 el nivel de salario manufacturero real era muy inferior todavía al de 1981.

5.6 Conclusiones

• Se deja atrás la imagen del Estado bienestar, paternalista y omnipresente
• Se transciende de un nuevo Estado moderno, menos intervencionista, más eficiente y más versátil en su estructura
• Se altera la esencia de la relación entre el Gobierno y la actividad económica - a partir de las políticas instrumentadas de desregulación, apertura comercial y privatización
• Se abre espacio para la participación de la sociedad civil, en la urgencia de encontrar formas mas democráticas de gestión de lo público y social, fomentando el desarrollo -consciente o inconscientemente- de una población más activa y participativa.
• Sin embargo la transición democrática al haber sido prolongada Mexico no ha llegado a ser interiorizada por la población mexicana
• Se presenta la paradoja control - legitimidad
• La gestión pública se ve obligada a abandonar mecanismos autoritarios e incorporar otros elementos como el consenso y la acción pública basada en la cogestión y la democracia.

6. Conclusiones

El documento de trabajo describe la forma como se ha venido desarrollando el proceso de Reforma del Estado en cuatro distintos países de América Latina: Brasil, Argentina, Chile y México.

En cuanto a la relación Estado - Mercado, los gobiernos de los cuatro países analizados incluyeron a inicios de la década del noventa un modelo de economía de libre mercado, como parte de su programa económico; a diferencia de Chile, que lo llevó a extremos durante el gobierno militar de fines de los setenta.

En los casos de Brasil y Chile se estarían inventando nuevas formas de intervención en muchos sectores; tratando de construir un Estado cercano al modelo europeo, un Estado que busca respuesta a las nuevas demandas provenientes de los procesos de globalización y de la reciente implantación de la democracia. Es así, que el libre mercado no responde a la tesis del Estado Mínimo sino que los estados vienen interviniendo mediante la fijación de las reglas del juego: directores bancarios, nivel de tributación, políticas monetarias y demás. Pero, sobre todo en la cultura política de los pueblos latinoamericanos, se sigue percibiendo al Estado como el actor que debe solucionar una gran cantidad de problemas.

En Argentina, Brasil y Chile, ni los mercados han sido adaptados al estado, ni los estados a los mercados. Las reformas constitucionales han atacado, en forma parcial, la relación estado-mercado y, de alguna manera, han comenzado a modernizar las estructuras institucionales – en forma diferente en cada caso – que determinan esta relación.

Por ello, resulta paradójico el hecho de que países donde la aplicación de políticas neo-liberales fue relativamente dura – como la Argentina y Chilena, en los años de dictadura militar – presentan logros menores que países como Brasil, en los que siguió primando la política, entre otras cosas como un ámbito donde las alternativas pudieron debatirse.

En el caso Mexicano por su parte, la reforma si bien se consolidó en los aspectos de comercio exterior, aún está lejos de los resultados esperados incluso en el aspecto económico y mas aún en lo relacionado con descentralización y democratización.

Paradigmático ha sido el cambio del presidente del Banco de Brasil a raíz de la decisión del Presidente de la República, de lograr agilizar las decisiones relativas a la tasa de interés de tal forma que se adecuaran a las líneas directrices de la política nacional. Aunque las prácticas sean más ambiguas, especialmente en el área social, Brasil sobresale entre los tres países al reflejar un discurso que no rechaza la intervención de la política en la economía. Es posible atribuir a tales prácticas una mayor eficiencia en flexibilizar directrices de acuerdo al cambiante mercado internacional, reduciendo en la medida de lo posible la vulnerabilidad económica.

Sobre la relación Estado – Población, el proceso de descentralización que vivieron los países, fue distinto en cada uno de ellos. En el caso de Chile, que empezó en el gobierno militar aún no termina de dar frutos, aún cuando ya forma parte de los gobiernos de Concertación.

Finalmente, en cuanto a la Relación Estado – Ciudadanía, el proceso de modernización del Estado, se ve reflejado en los procesos de gestión administrativa y en los programas a favor de los ciudadanos. En este caso, Brasil tendría mucho que demostrar sobre lo que se debe de hacer.

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[1] La cual constituyó el punto de partida de la redefinición de las tareas del sector público y un ordenamiento de las finanzas públicas (INAP).

[2] Establecimientos de salud, educativos, Fondo Nacional de la Vivienda – FONAVI, Consejo Federal de Agua Potable y Saneamiento – COFAPyS, Fondo de Desarrollo Eléctrico del Interior – FEDEI, y Fondo Vial Federal.

[3] El primer préstamo se dio en 1991.

[4] Pablo Neruda. Confieso que he vivido. Editorial La Oveja Negra Ltda.. Bogotá, Colombia. Pág 385.

[5] Mario Waissbluth. La Reforma del Estado en Chile 1990 – 2005. Diagnóstico y Propuestas de Futuro. (Del balance del terror al consenso promisorio).